益阳市生态环境局关于长江经济带战略环境影响评价益阳市“三线一单”编制项目支出绩效评价报告

益阳市生态环境局关于长江经济带战略环境影响评价益阳市“三线一单”编制项目支出绩效评价报告

一、项目基本情况

（一）项目基本情况简介

1、项目基本性质和用途

根据国家生态环境部、发展改革委、水利部联合印发《长江经济带生态环境保护规划》（环规财〔2017〕88号）、生态环境部《关于印发<长江经济带环境影响评价工作方案>的通知》（环办环评〔2017〕83号）和省生环委《关于印发<长江经济带战略环境影响评价“三线一单”编制湖南省工作方案>的通知》（湘生环委办〔2018〕3号）文件要求，全省14个地州市均须编制“三线一单”（即生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线、环境管控清单），益阳市于2018年8月正式启动该项工作。

“三线一单”编制是推动战略规划环评“划框子、定规则、查落实”的重点任务。党的十八大以来，按照简政放权、转变政府职能的总体要求，环境保护部出台《关于印发〈“十三五”环境影响评价改革实施方案〉的通知》等文件，要求按照“划框子、定规则、查落实”3个环节，加大环评改革力度，以“三线一单”为手段，强化空间、总量、准入环境管理，推动战略规划环评落地。是区域实行绿色发展和推动生态文明建设的重要保障。“三线一单”从区域环境质量、环境功能维护的要求出发，核算清污染源排放强度、种类，搞明白区域允许排放量，兜得住环境风险防范的底线，推动战略规划环评“划框子、定规则”，同时也为项目环评工作提供指导、依据和支持。

2、主要内容和涉及范围

系统收集整理区域生态环境及经济社会等基础数据，开展综合分析评价，明确生态保护红线、环境质量底线，资源利用上线，确定环境管控单元，提出环境准入负面清单。

（1）开展基础分析，建立工作底图。收集整理基础地理、生态环境、国土开发等数据资料，对数据进行标准化处理和可靠性分析，建立基础数据库。对相关规划、区划、战略环评的宏观要求进行梳理分析。开展自然环境状况、资源能源禀赋、社会经济发展和城镇化形势等方面的综合分析，建立统一规范的工作底图。

（2）明确生态保护红线，识别生态空间。按照《生态保护红线划定指南》，识别需要严格保护的区域，划定并严守生态保护红线，落实生态空间用途分区和管控要求，形成生态空间与生态保护红线图。

（3）确立环境质量底线，测算污染物允许排放量。开展水、大气环境评价，明确各要素空间差异化的环境功能属性，合理确定分区域分阶段的环境质量目标，测算污染物允许排放量和控制情景，识别需要重点管控的区域，形成水环境质量底线、允许排放量及重点管控区图，大气环境质量底线、允许排放量及重点管控区图。开展土壤环境评价，合理确定土壤环境安全利用底线目标，形成土壤环境风险管控底线及土壤污染风险重点管控区图。

（4）确定资源利用上线，明确管控要求。从生态环境质量维护改善、自然资源资产“保值增值”等角度，开展自然资源开发利用强度评估，明确水、土地等重点资源开发利用和能源消耗的上线要求，形成自然资源资产负债表、土地资源重点管控区图，生态用水补给区图（可选），地下水开采重点管控区图（可选）、高污染燃料禁燃区图（可选）、其他自然资源重点管控区图（可选）。

（5）综合各类分区，确定环境管控单元。结合生态、大气、水、土壤等环境要素及自然资源的分区成果，衔接乡镇街道或区县行政边界，建立功能明确、边界清晰的环境管控单元，统一环境管控单元编码，实施分类管理，形成环境管控单元分类图。

（6）统筹分区管控要求，建立环境准入负面清单。基于环境管控单元，统筹生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线的分区管控要求，明确空间布局约束、污染物排放管控、风险管控防控、资源开发利用效率等方面禁止和限制的环境准入要求，建立环境准入负面清单及相应治理要求。

（7）集成“三线一单”成果，建设信息管理平台。落实“三线一单”管控要求，集成开发数据管理、综合分析和应用服务等功能，实现“三线一单”信息共享及动态管理。

益阳市“三线一单”编制范围为益阳市行政管辖范围，包括三县（安化、桃江、南县）、一市（沅江）、两区（赫山、资阳），总面积12323.36平方公里。

（二）绩效目标设定及指标完成情况

1、项目绩效目标

绩效目标主要根据项目内容以及国家、省里要求予以设定，从项目内容来看，需要完成以下六个方面工作。在此基础上，形成项目成果，即1份总报告、1份图集、数据库构建。

（1）开展基础分析，建立工作底图

（2）明确生态保护红线，划定生态空间

（3）确立环境质量目标，提出排放总量限制

（4）划定资源利用上线，明确管控要求

（5）综合各类分区，确定环境管控单位

（6）统筹分区管控要求，建立环境准入负面清单

2、指标完成情况

目前，上述6方面内容已经完成，并形成了相应的成果，即1份总报告、1份图集、数据库构建。其中，总报告和图集成果已经提交给了益阳市人民政府。

二、绩效评价工作情况

（一）绩效评价目的

目的是加强预算绩效管理，强化支出责任，建立科学、合理的财政支出绩效评价管理体系，提高财政资金使用效益。

（二）项目资金

项目中标价为267.9万元，资金由市财政从生态环境局的2019年预算重点项目生态补偿资金中安排。根据《益阳市长江经济带战略环评三一线一单编制项目技术合同》约定，本项目付款分三笔，第一笔为合同签订后15个工作日支付合同额的30%启动资金，即80.97万元；第二笔为完成初步成果并通过审查后15个工作日内支付合同额的40%的编制经费，即107.16万元；第三笔为最终技术审核和成果验收完成后7个工作日支付合同额的30%的编制经费，即80.37万元。截止2019年12月31日，该项目根据合同进展的要求已支付187.53万元，由于目前还省生态环境厅还未组织专家技术审查，还有第三笔款项没有支付。资金到位及时，到位率100%。

资金完全根据项目预算予以支出，无虚列项目支出情况，无截留挤占挪用情况，无超标准开支情况，无超预算情况。学校资金管理、费用支出等制度健全，制度执行严格，会计核算规范。

（三）项目组织情况分析

1、前期准备工作

2018年10月10日，益阳市召开“三线一单”编制工作协调推进会，就“三线一单”编制工作作进一步的部署、推进、落实，以按照生态环境部及省环保厅要求完成编制工作。成立益阳市“三线一单”编制工作协调领导小组，领导小组下设办公室，设在市环保局，负责全市“三线一单”编制日常工作，确定委托第三方咨询机构来完成我市“三线一单”编制工作。

因此，本项工作有关法律法规的明确规定，即生态环境部《关于印发<长江经济带环境影响评价工作方案>的通知》（环办环评〔2017〕83号）和省生环委《关于印发<长江经济带战略环境影响评价“三线一单”编制湖南省工作方案>的通知》（湘生环委办〔2018〕3号），同时，又符合益阳市经济社会发展规划、市生态环境局年度工作计划的要求，也是为了落实习近平总书记关于长江经济带“共抓大保护，不搞大开发”战略部署的重大举措。

2、招投标过程

益阳市高度重视本项工作，将其列入2019年重点工作。2018年12月中旬，通过公开招投标，经评标委员会认真审定、媒体公示评审结果并报主管部门备案，湖南师范大学确定为益阳市长江经济带战略环境评价“三线一单”编制项目的中标人。2019年1月益阳市生态环境局与湖南师范大学签订了合同。

3、项目编制和验收过程

项目组成立了由3名教授、2名副教授、3名博士和10名硕士研究生组成的技术团队，多次奔赴益阳市7个县区开展资料收集、成果对接和核实，每周和省技术团队汇报和落实相关工作，确保益阳市三线一单编得准、落得地。经过一年多夜以继日的努力，不仅高质量的配合省级技术团队完成了湖南省三线一单最终成果，拟于近日由省人民政府发布，而且将益阳市三线一单成果征求意见稿圆满完成，并向市委市政府汇报了主要成果。

目前，由于省生态环境厅暂未确定最终验收时间，因此，本项目还未接受最后的验收。

（四）项目管理情况分析

本项目由湖南师范大学科技处组织实施，由湖南师范大学资源与环境科学学院具体编制。具体的组织架构如下：

1、组织架构保障体系建设

项目将成立专家顾问组和技术组。

技术组由湖南师范大学资源与环境科学学院教授帅红担任项目负责人、全面主持项目编制工作，负责统筹协调项目编制各相关部门。

技术组下设总体组和专题组。专题组针对每个专题，逐一设置专题负责人、全面保障项目编制质量。总体组由各专题负责人联合组成、对规划集成负责。

项目设立专家顾问组，通过湖南师范大学知名教授、外聘专家顾问组全过程技术咨询，加大项目技术保障、确保解决项目编制过程中遇到的难点、提升规划质量水平。

项目及对向益阳市环保局进行汇报，通过益阳市环保局评议审查等多轮审核，保障项目质量水平。

实施项目负责人统筹协调及各个专题组长负责、项目负责人总负责、承担单位学术委员会把关，完善项目审核程序。

2、项目质量、进度控制体系建设

建立完善的全过程质量控制体系，在资料数据分析、项目审核、技术支持、意见征求等多个方面，严格落实质量控制措施，确保规划质量。

（1）制定详细工作进度计划

按照招标文件的工期要求编制技术方案和详细的分项任务逬度计划，计划内容包括项目开展前的各项准备工作、项目编制阶段各个分项任务的进度安排和项目评审提交成果时间进度.合理安排各个分项任务在规划编制中的搭接与配合，确定各分项任务的目标工期和全部成果的完成时间。

（2）建立周调度，月汇报工作机制

将工作的详细进度计划上报益阳市生态环境局，经其协商同意后严格执行。在项目编制过程中建立周调度（一周或者两周召开调度会），月汇报工作机制，及时检査影响进度的问题， 并采取适当的技术、组织和经济等措施，必要时修订和更新进度计划，力保逬度目标按时完成。

三、项目绩效情况

（一）项目经济性分析

项目支出项目主要用于相关资料的版权使用费、相关模型软件购买费、设备购置费、材料费、劳务费、绩效、相关环境质量指标采样监测费以及技术人员出差补贴及差旅费等，基本按照项目预算进行支出。所有资金使用严格按照学校有关财务制度执行，且支出过程中均按照厉行节约原则完成。

表1 益阳市“三线一单”项目资金支出情况

（二）项目效率性分析

本工作严格按照项目拟定时间开展，实施时间约为12个月。具体见表2。

表2 益阳市“三线一单”编制时间安排表

在质量方面，完全达到了国家、省生态环境部门颁发的技术规范要求，较好的完成了编制任务。

（三）项目的有效性分析

充分结合益阳市经济社会发展和生态环境保护的市情编制“三线一单”，对不同单元提出差异化的空间、总量和环境准入的环境管控要求，建立起国土空间生态环境分区管理引导机制，画出生态环境保护的框子，定出经济社会发展的底线规则，将使经济社会发展满足资源环境约束要求，极大地支撑和推动益阳市绿色发展战略的科学落地，构建科学的可持续发展模式，保障益阳市资源环境与经济社会协调发展。

因此，从项目的效果来看，它有着巨大的社会效益、经济效益和环境效益。项目成果只要能及时更新就能持续运用。

四、存在的问题

1、项目的可持续性问题

由于“三线一单”数据库是个动态更新的过程，按生态环境部要求，每五年更新一次。如果在项目完成后，后续政策、资金、人员机构安排和管理措施如果不跟上，就会导致项目不能及时更新，会影响到益阳市社会经济健康发展。因此，需要市财政预留一定的财政资金，市生态环境局需安排技术团队长期维护并更新，还需制定相关的管理政策与措施确保更新及时。

2、项目的协调问题

由于益阳市三线一单项目涉及七个县市区、多个部门，部分人员对于三线一单概念认识模糊，对其编制过程与要求了解不够，导致提出了很多异议，误认为三线一单编制后制约了地方经济发展，所以要求修改和调整。但实际上，该项目的实施更能促进地方的高质量发展。因此，在益阳市三线一单正式发布过程中，难免会需要多次沟通协调和解释。

五、其他需要说明的问题

（一）后续工作计划

1、进一步修改完善三线一单成果，尤其是环境准入管控清单，及时更新数据库。准备迎接省厅组织的专家验收，并按照专家的修改意见完善三线一单成果。

2、加强与益阳市下辖的7个县市区、相关部门进一步沟通和协调，尽量化解成果实施的主要制约因素，破解实施过程中遇到的各种难题。

（二）主要经验做法、改进措施和有关建议等

1、建立绩效管理工作定期汇报分析制度，及时发现工作中存在的问题，研究提出解决问题的措施和办法。

2、密切跟踪检查绩效目标完成情况。

3、建立健全财政绩效评价指标体系，加强技术团队的业务培训和财政绩效管理信息化建设，加大绩效评价结果的运用。

4、继续按照中央八项规定、新预算法、会计基础工作制度等进一步加强业务经费的使用管理，对各项任务的完成认真跟踪落实；按责任分工到人，使经费发挥最大的效益。