《打赢蓝天保卫战三年行动计划》政策解读

6月13日国务院常务会议原则通过《打赢蓝天保卫战三年行动计划》（以下简称《三年行动计划》）的建议稿，将于近期印发。6月20日，国新办举行《打赢蓝天保卫战三年行动计划》吹风会，请生态环境部副部长赵英民介绍相关情况，并就《三年行动计划》涉及的相关问题进行了政策解读。

 　　《三年行动计划》是打好污染防治攻坚战的重大举措

　　综合运用经济、法律、技术和必要的行政手段，大力调整优化产业结构、能源结构、运输结构和用地结构，实现环境效益、经济效益和社会效益的多赢。

　　党的十九大提出将污染防治攻坚战作为决胜全面建成小康社会的三大攻坚战之一，要求坚持全民共治、源头防治，持续实施大气污染防治行动，打赢蓝天保卫战。中央经济工作会议、中央财经委员会第一次会议、全国生态环境保护大会先后强调，打好打胜污染防治攻坚战，坚决打赢蓝天保卫战是重中之重，要求制定打赢蓝天保卫战三年行动计划，确保3年取得更大成效。

　　习近平总书记强调，打好污染防治攻坚战是关系近14亿中国人民切身利益的大事，也是建设美丽中国的必然选择；要下更大决心、采取更有力措施，加大污染防治力度，重点是打赢蓝天保卫战。李克强总理指出，要抓住重点区域重点领域，突出加强工业、燃煤、机动车“三大污染源”治理，坚决打赢蓝天保卫战。

　　按照党中央、国务院决策部署，生态环境部会同有关部门，组织开展专题调研、分析论证，广泛听取专家、社会各界意见，征求并吸纳了相关部门、各省（区、市）政府及相关方面的意见，提出《三年行动计划》的建议稿，6月13日国务院常务会议已经原则通过，将于近期印发。

　　《三年行动计划》总体要求是以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，贯彻落实全国生态环境保护大会要求，认真落实党中央、国务院决策部署，坚持新发展理念，坚持全民共治、源头防治、标本兼治，以京津冀及周边地区、长三角地区、汾渭平原等区域为重点，持续实施大气污染防治行动，综合运用经济、法律、技术和必要的行政手段，大力调整优化产业结构、能源结构、运输结构和用地结构，强化区域联防联控，狠抓秋冬季污染防治，统筹兼顾、系统谋划、精准施策，坚决打赢蓝天保卫战，实现环境效益、经济效益和社会效益的多赢。

　　《三年行动计划》是贯彻落实党中央、国务院打好污染防治攻坚战决策部署的一项重大举措，是落实全国生态环境保护大会的具体行动，随着各项政策措施的落地落实，必将对我国生态环境保护、生态文明和美丽中国建设，乃至经济高质量发展产生重大而深远的影响。

　　“四个四”总体思路贯穿始终

　　《三年行动计划》共三个部分、10条、39项具体措施，总体思路是“四个四”，即突出四个重点、优化四大结构、强化四项支撑、实现四个明显。

　　《三年行动计划》突出“四个重点”，即重点防控污染因子是PM2.5，重点区域是京津冀及周边、长三角和汾渭平原，重点时段是秋冬季和初春，重点行业和领域是钢铁、火电、建材等行业以及“散乱污”企业、散煤、柴油货车、扬尘治理等领域。

　　优化“四大结构”，就是要优化产业结构、能源结构、运输结构和用地结构。

　　强化“四项支撑”，就是要强化环保执法督察、区域联防联控、科技创新和宣传引导。

　　实现“四个明显”，就是要进一步明显降低PM2.5浓度，明显减少重污染天数，明显改善大气环境质量，明显增强人民的蓝天幸福感。

　　大气污染治理呈现四方面变化

　　《三年行动计划》和《大气十条》一脉相承，是持续实施大气污染防治新的三年行动部署和安排，既保持了工作连续性，充分借鉴和采取了过去行之有效的好的经验和做法，同时又增强了治污措施的广度、深度和力度。

　　《三年行动计划》和《大气十条》的变化主要有四个方面：

　　第一，更加突出精准施策。在目标方面，聚焦人民群众最为关心，我国当前环境空气质量超标最为严重的PM2.5，提出经过三年努力，实现“四个明显”。在重点区域范围内，《大气十条》一个标志性的成果就是珠三角区域总体实现了稳定达标，所以这次重点区域去掉了珠三角，增加了汾渭平原。京津冀区域调整为京津冀大气传输通道“2+26”城市，这也是充分考虑了大气区域传输的客观规律，使治理范围更加精准，针对性也更强。过去五年，汾渭平原大气污染问题逐步凸显，成为全国大气污染最为严重的区域之一。从这个意义上讲，重点区域作了调整，范围更加精准。从时间尺度上，更加聚焦秋冬季污染防控，着力减少重污染天气，解决人民群众“心肺之患”，提高老百姓的蓝天幸福感。在重点措施方面，主要是基于目前源解析的结果，更加强调突出抓好工业、散煤、柴油货车和扬尘四大污染源的治理。

　　第二，更加强化源头控制。随着污染治理边际递减效应逐步显现，结构的问题如果不采取更强有力的措施，很难进一步大幅改善空气质量。因此，这次文件中提出着力优化四个结构：一是优化产业结构，推进“散乱污”企业的综合治理，加快企业达标排放，推动淘汰落后产能，化解过剩产能。二是优化能源结构，稳步推进农村散煤清洁化替代，加快燃煤锅炉整治，推动新能源发展利用。三是优化运输结构，按照“车、油、路”三大要素三个领域齐发力来解决机动车污染问题，进一步加大新能源汽车推广力度，全面提升燃油品质，特别是这次提出来了加快公路转铁路、公路转水运的要求。四是优化用地结构，主要是增加绿地面积，开展露天矿山生态修复，提高城市精细化管理水平，开展扬尘综合整治，做好秸秆综合利用和禁烧工作。

　　第三，更加注重科学推进。强调措施要科学合理，更加因地制宜，多措并举，循序渐进。在技术上确保切实可行，在执行时间上确保分类要求，在实施范围上做到由重点区域逐步向全国开展。对于“散乱污”企业，要按照关停取缔、整改提升、搬迁入园实施分类处置；对于北方地区清洁取暖，提出坚持从实际出发，宜电则电、宜气则气、宜煤则煤、宜热则热，“煤改气”要突出重点，“以气定改”，先立后破，确保清洁取暖和温暖过冬两个民生保障。

　　第四，更加注重长效机制。落实各方责任，有关部门和地方根据要求，制定配套政策措施和实施方案，落实“党政同责”、“一岗双责”，建立和完善排查、交办、核查、约谈、专项督察“五步法”监管机制，切实传导压力，创新环境执法监管方式，推广“双随机、一公开”模式，压实企业责任。强化区域联防联控，建立完善区域大气污染防治协作机制，进一步加强重污染天气应急联动，同一个区域统一应急、统一标准、统一发布，实施整个区域的应急联动。

　　有效推进北方地区冬季清洁取暖

　　推进北方地区冬季清洁取暖，关系到北方地区广大群众温暖过冬，关系到雾霾天能否减少，是能源生产和消费革命、农村生活方式革命的重要内容。

　　《三年行动计划》把有效推进北方地区冬季清洁取暖作为重要的措施加以部署，要求集中力量重点推进京津冀及周边地区，还有汾渭平原的散煤治理，到2020年采暖季之前，要在保障能源供应的前提下，平原地区基本完成生活和冬季取暖散煤替代。

　　为确保政策积极稳妥、循序渐进，文件中对技术路线作出明确要求，提出要从实际出发，宜电则电、宜气则气、宜煤则煤、宜热则热。总之，要因地制宜、多措并举。

　　在天然气的供给方面，强调要抓好天然气产供储销体系建设，加大天然气供应量，推进管网互联互通建设。在天然气使用方面，强调“煤改气”坚持以气定改，新增天然气的气量优先用于城镇居民和大气污染严重地区的生活和冬季取暖散煤替代，重点支持京津冀及周边地区和汾渭平原，实现“增气减煤”。同时，文件规定，原则上不再新建天然气热电联产和天然气化工项目。在政策支持方面，将进一步扩大中央财政支持清洁取暖的试点范围，完善相关价格政策，确保老百姓用得上、用得起。

　　《三年行动计划》协同防控PM2.5和臭氧两方面

　　在把目标措施聚焦在PM2.5的同时，也对臭氧防控提出了具体措施,大力控制氮氧化物和VOCs的排放。

　　过去几年PM2.5浓度持续下降，臭氧浓度在持续上升，这一趋势需要引起高度关注。2017年全国臭氧同比上升8%，而且2015年以来呈现逐年上升的态势，目前出现了连片式、区域式污染，主要集中在辽宁中南部、京津冀及周边、长三角、武汉城市群、陕西关中地区，以及成渝、珠三角区域。所以《打赢蓝天保卫战三年行动计划》，在把目标措施聚焦在PM2.5的同时，也对臭氧防控作了部署，主要有三个方面：

　　第一，大力控制氮氧化物和VOCs（挥发性有机物）的排放。氮氧化物和挥发性有机物是生成臭氧的前体物，同时也是导致大气氧化性增强、生成二次颗粒物的重要前体物。《三年行动计划》对排放氮氧化物的钢铁、建材、有色、火电、焦化等重点行业和燃煤锅炉、机动车船等，从源头调整优化结构，到末端治理提标改造，提出了一系列政策措施、任务要求。对排放VOCs的石化、化工、工业涂装、包装印刷等重点行业，要求实施泄露检测修复、原料替代等专项整治措施。对涂料、油墨、胶粘剂、清洗剂等重点产品，要求制定实施VOCs含量限值强制性国家标准。这些都是协同控制PM2.5和臭氧污染的重要举措。

　　第二，强化空气质量目标管理。《三年行动计划》重申了国家“十三五”规划纲要提出的优良天数比率指标，结合《大气十条》的实施经验，强化落实各地空气质量改善责任。目前我们空气质量标准当中的6项污染物，其他指标超标不多，主要是PM2.5和臭氧，而PM2.5浓度下降比例已经单独设置指标，对各地提出优良天数的目标要求，实际上就是强化了对控制臭氧污染的要求。

　　第三，着力提升管控能力。针对臭氧污染的特点，结合前期研究成果，以及在杭州、厦门等地的试点管控经验，明确要求推进大气光化学监测网建设，加强区域性臭氧形成机理和控制路径研究，深化VOCs全过程控制及监管技术研发等，全面提升臭氧污染防控水平和能力。