《关于在湖泊实施湖长制的指导意见》政策解读

2017年11月20日，习近平总书记主持召开十九届中央全面深化改革领导小组第一次会议，审议通过《关于在湖泊实施湖长制的指导意见》（以下简称《指导意见》）。近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《指导意见》，并发出通知，要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实。国务院新闻办公室于2018年1月5日举行新闻发布会，请水利部副部长周学文、水利部河长办主任祖雷鸣、水利部水资源司司长陈明忠介绍实施湖长制等方面情况，并回答记者问，对《意见》涉及的相关问题进行了政策解读。

　　《指导意见》出台的背景

　　党中央、国务院高度重视河湖管理保护工作。2016年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于全面推行河长制的意见》，要求在全国江河湖泊全面推行河长制。

　　湖泊是江河水系的重要组成部分，是蓄洪储水的重要空间。与河流相比，湖泊自然属性复杂，管理保护难度更大。一是河湖关系复杂，湖泊管理保护需要与入湖河流通盘考虑；二是湖泊水体连通，准确界定沿湖行政区域管理保护责任较为困难；三是湖泊水域岸线及周边普遍存在种植养殖、旅游开发等活动，管理保护不当极易导致无序开发；四是湖泊水体流动相对缓慢，营养物质及污染物易富集，遭受污染后治理修复难度大；五是湖泊生态功能明显，遭受破坏对生态影响较大。长期以来，一些地方围垦湖泊、侵占水域、超标排污、违法养殖、非法采砂等现象时有发生，造成湖泊面积萎缩、水域空间减少、水质恶化、生物栖息地破坏等问题。

　　全面推行河长制以来，一些地区在湖泊设立了湖长，明确责任分工，强化统筹协调，注重系统治理，一些湖泊生态环境有所改善。考虑到湖泊管理保护的特殊性，在深入调研、总结地方经验基础上，中央专门制定出台了《关于在湖泊实施湖长制的指导意见》。

　　《指导意见》的主要内容

　　《指导意见》包括在湖泊实施湖长制的重要意义、湖长体系、湖长职责、主要任务和保障措施5个部分。主要内容如下：

　　（一）关于湖长的设立。全面建立省、市、县、乡四级湖长体系。各省（自治区、直辖市）行政区域内主要湖泊，跨省级行政区域且在本辖区地位和作用重要的湖泊，由省级负责同志担任湖长；跨市地级行政区域的湖泊，原则上由省级负责同志担任湖长；跨县级行政区域的湖泊，原则上由市地级负责同志担任湖长。同时，湖泊所在的市、县、乡要按照行政区域分级分区设立湖长，实行网格化管理。

　　（二）关于湖长的职责。湖泊最高层级的湖长是第一责任人，对湖泊的管理保护负总责，要统筹协调湖泊与入湖河流的管理保护工作，确定湖泊管理保护目标任务，组织制定“一湖一策”方案，明确各级湖长职责，协调解决湖泊管理保护中的重大问题，依法组织整治围垦湖泊、侵占水域、超标排污、违法养殖、非法采砂等突出问题。其他各级湖长对湖泊在本辖区内的管理保护负直接责任，按职责分工组织实施湖泊管理保护工作。

　　（三）关于湖长制的主要任务。一是严格湖泊水域空间管控，严格控制开发利用行为；二是加强湖泊岸线管理保护，实行分区管理，强化岸线用途管制；三是加强湖泊水资源保护和水污染防治，落实最严格水资源管理制度和排污许可证制度，严格控制入湖污染物总量；四是加大湖泊水环境综合整治力度；五是开展湖泊生态治理与修复；六是健全湖泊执法监管机制。

　　（四）关于湖长制的监督考核。县级及以上湖长负责组织对相应湖泊下一级湖长进行考核，考核结果作为地方党政领导干部综合考核评价的重要依据。实行湖泊生态环境损害责任终身追究制。

　　水利部将从三方面抓好《指导意见》的贯彻落实

　　下一步，水利部将会同有关部门着力抓好《指导意见》的贯彻落实工作。

　　一是抓好宣传贯彻。组织举办专题培训，把《指导意见》精神层层贯彻到基层；通过新闻媒体广泛宣传解读《指导意见》。

　　二是抓好部署安排。近日，水利部将印发贯彻落实《指导意见》文件，系统部署实施湖长制相关工作。

　　三是抓好督导检查。按照水利部已经建立的督导检查机制，对实施湖长制工作跟踪督导，确保不折不扣落实《指导意见》。
　　
　　《指导意见》实行湖泊生态环境损害责任终身追究制

　　对生态环境损害实行责任终身追究制是中央提出的明确要求。湖泊是生态环境的一个重要组成部分，对湖泊的损害实行终身追究制是贯彻落实中央的要求。

　　现在设立了湖长，湖长是由党政领导担任的，党政领导是经常变动的。党政领导在这个地方担任湖长，可能两年后就调走了，但在这两年里面，河湖的管理保护可能会出现一些问题，可能对河湖有一些损害，但是这些损害当时是看不出来的，若干年后这些损害可能会显现出来。当损害发生的时候，不管这个湖长还在不在这个地方任职，还担不担任这个地方的湖长，不管他调到哪儿去了，都要追究当时任湖泊湖长的责任。

　　水利部将在2018年改善河湖面貌采取三项措施

　　实施河长制、湖长制本身不是目的，只是一个手段，实施河长制、湖长制就是要把河湖管理好、保护好。

　　首先，按照中央要求，通过督导检查、考核奖惩等措施，指导督促各地在2018年6月底前全面建立河长制，2018年年底前全面建成湖长制。

　　其次，每个地方的河湖治理保护要坚持问题导向，针对河湖存在的突出问题，制定一河一策、一湖一策，提出有针对性、可操作性的治理措施，为河流湖泊找出病根，开出药方。
第三，开展专项整治行动。去年年底，水利部在全国部署开展了入河排污口的专项调查和规范整治行动。2018年，将做好全国摸底调查，把所有河流、湖泊的入河排污口摸清楚，提出相应的管理措施。同时，还要开展全国的河道非法采砂专项整治行动、长江岸线保护和利用专项检查。各地也会针对每条河流、每个湖泊的突出问题，开展一些相应的专项整治行动，让河流湖泊存在的突出问题能够得到解决，让老百姓看到河长制、湖长制带来的成效。

　　促进河长、湖长履职尽责的四项工作机制

　　建立河长制的目的就是要河湖有人管、管得住、管得好，维护好河湖的健康生命。河长制、湖长制建立起来以后，各个地方都做了很多探索，也建立了很多工作机制。就全国而言，概括起来讲是四项机制。这四项机制可以促进河长、湖长的履职尽责。

　　一是建立协调联动机制。在中央层面，经国务院批准建立了水利部牵头的10个部门的联席会议制度，各个地方也相应建立了一些联席会议制度、领导小组等协调机制。很多地方还探索建立了上下游、左右岸的联席会议机制、协调机制。像在四川，河流的下游要主动和上游协调，左岸要主动和右岸进行协调。通过这些机制的建立，变“多龙治水”为“合力治水”。

　　二是建立督导检查机制。水利部建立了部领导牵头、司局包省、流域机构包片的督导检查机制。2017年，已经开展了多次督导检查。各个地方也都建立了党委和政府牵头的督导检查机制，有些地方对河长制的实施、河长的履职开展明查暗访。

　　三是建立考核奖惩机制。水利部已经将河长制工作纳入到最严格水资源管理制度考核。从2016年度开始把河长制纳入考核，对2017年度的考核，马上要开展了，对各省最严格水资源管理制度实施情况做出考核，河长制的权重进一步提高。环境保护部把河长制工作纳入水污染防治行动计划实施情况考核。同时，水利部联合财政部建立了以奖代补机制，2017年奖补了河长制工作进展情况比较好的12个省，一个省平均奖4000-5000万。浙江等地建立了问题曝光和问责机制，江西建立了河长制表彰制度，对优秀的河长进行表彰。

　　四是建立社会监督的机制。各个地方在河湖的重要位置都立了河长公示牌，在主要媒体上公示了河长名单，这些公示就是为了接受社会监督。现在群众发现这条河湖有什么问题，就会给河长打电话进行举报，欢迎社会公众监督水利部的工作。通过发挥好这些机制的作用，一定能够促进各级河长履职尽责。

　　跨省级行政区域湖泊管理保护的两方面措施
　　根据第一次全国水利普查，全国常年水面面积1平方公里以上的湖泊有2865个，其中跨省的有43个湖泊。关于湖长的设置，《指导意见》已经做了明确规定，跨省级行政区域，并且在本辖区内地位和作用重要的湖泊要由省级负责同志担任湖长。

　　下一步，湖长设立了，对跨省级行政区域的湖泊落实好管理保护措施，必须要抓好以下两点：
一是必须明确湖长责任。中央的《意见》中明确，最高层级的湖长是第一责任人，其他的分级、分区的湖长是直接责任，责任首先要落到湖长肩上。

　　二是要制定好一湖一策。针对湖泊存在的突出问题，组织制定好一湖一策。跨省的湖泊涉及到两个省级行政区，两个行政区要做好沟通和协调工作，两个省制定的一湖一策方案必须衔接。水利部的流域机构要做好协调、指导、监督的工作。这在中央的意见中也做了明确规定，流域机构要充分发挥协调、指导、监督作用，具体要做到三个统一：第一，统一保护目标；第二，统一治理标准；第三，必须统一行动方案。

　　要发挥湖长防治水污染的三方面作用

　　湖长制《指导意见》出台后，要在全国的湖泊设立湖长，湖长要在防治水污染问题上发挥三方面作用：

　　一是坚持问题导向，编制好一湖一策。

　　二是采取综合措施治理湖泊。首先是要控制入湖污染物排放量，湖泊出现了污染问题，主要是排污量太大，超出了湖泊的承载能力。要给湖泊减负，做好以下几条：1.按照党的十九大的要求，实施国家节水行动，通过节水来减少废污水的排放量。2.要实施入湖排污口的清理和整治。这个湖泊有多少入湖排污口，哪些设置不合理，都要调查清楚，尤其是设置在饮用水水源保护区和自然保护区里面的排污口，都要清理。3.要提高入湖污染物排放标准。很多地方尽管是达标排放，但是排放标准还不是很高。即使是一级A的排放标准，排放的废污水还是劣V类水。其次，针对性地实施综合治理。有的湖泊淤积非常严重，需要开展底泥清淤，将内源污染要清理掉；有的地方在湖泊周边设置一些湿地，进一步净化入湖水质；有的地方实施一些水系连通工程，提高湖泊的水体流动性。

　　三是加强湖泊水环境的监测和评估、考核和问责。要找准病根，开好药方；治疗措施要精准；保健措施要跟上。

　　落实习近平总书记保护长江指示已经开展和将要抓好的工作　　

　　水利部认真贯彻落实习近平总书记提出的长江共抓大保护、不搞大开发的要求，主要做了三个方面的工作：　　

　　第一，规划。编制了长江岸线保护和开发利用总体规划、长江采砂管理规划、长江经济带沿江取水口排污口和应急水源布局规划等一系列规划，明确了长江水资源、水环境保护的目标、任务和措施。

　　第二，监管。加强了对长江水功能区的监管，在长江流域划定了1362个重要水功能区，并按照水功能区管理要求加强了监管。同时，加强了省界断面水质监测、河道采砂、涉河建设项目和活动监管等一系列措施。

　　第三，开展了专项行动。主要开展了三方面的专项行动：一是开展了长江入河排污口的专项检查行动。过去长江有多少排污口不清楚，分布在哪儿也不是很清楚，通过去年的专项检查行动，摸清了排污口的情况，并分门别类提出了整改要求，明确了时间和责任的要求。二是开展了长江采砂管理的专项整治行动。把查清了长江非法采砂的重点江段、敏感水域，并组织各地进行集中整治。同时，对长江上、江滩上的砂场进行了整治。三是长江干流岸线保护和利用专项检查行动。现在各个省正在进行自查，下一步水利部还要会同有关部门组织抽查。

　　下一步，河长制、湖长制建立起来以后，有几项工作必须要抓好：一，要落实责任。把长江的分级分段责任落实到各级河长肩上，让河长们扛起长江大保护的责任。二，要制定好一湖一策和一河一策方案，重点是要列出五个清单：1.问题清单。这段河段有什么问题，列出 清单，做到心中有数。2.责任清单。责任要落实到哪个河长身上，落到哪些部门身上。3.任务清单。4.措施清单。5.目标清单。将来治理保护要达到什么目标，目标清单要列出来。三，要做好源头治理。水生态、水环境问题，表现在水里，根子在岸上。要通过实施河长制、湖长制，推进各地产业结构的调整，产业的升级改造，控制好入河湖的排污总量。很多地方河长制做的一项很重要的工作就是对河流周边的养猪场进行整治，摸清河流周边有多少养猪场，散乱的、没有污水处理设施的要关闭，规模化的养猪场要进行无害化处理。河长不仅管水里的事，还要管岸上的事，做好源头治理工作。四，要做好考核问责。中央明确规定，上级的河长、湖长要对下一级河长、湖长进行考核，如果发现了超标排污、侵占岸线、非法采砂的现象，要予以处理，如果哪一个河段打击不力，造成河湖管理秩序混乱的，要追究河长、湖长的责任。

　　通过这些措施的实施，贯彻好、落实好习近平总书记提出的长江不搞大开发，共抓大保护的要求。