益阳市赫山区人民政府

行政复议决定书

益赫政复决〔2021〕11号 

申请人：益阳市赫山区某某米业有限公司

经营者：李某某，该公司总经理

被申请人：益阳市赫山区市场监督管理局

住所地：益阳市桃花仑西路625号

法定代表人：刘先跃，该局局长

申请人益阳市赫山区某某米业有限公司（以下简称申请人）不服被申请人益阳市赫山区市场监督管理局（以下简称被申请人）《行政处罚决定书》（益赫市监案字〔2021〕95号），向本机关申请行政复议，现已审理终结。

申请人称：一是被申请人作出的行政处罚程序违法，认定事实不清，证据不充分。对涉案大米进行抽样时，被申请人没有通知申请人到场，不能确认被检样品是否属于申请人提供，不能排除被他人更换等合理怀疑；接到被申请人发出的要求对镉超标进行整改的通知后，申请人立即进行了自查自纠，经第三方检验，申请人产品全部合格；2020年5月，益阳市市场监督管理局到申请人生产现场检测的产品全部合格，不存在镉超标问题。因此，被申请人以此样品检验结果认定属于申请人生厂加工的不合格产品，是程序违法，认定事实不清，证据不充分。二是申请人认为被申请人基于认定事实不清，不能确认案涉大米是申请人的产品的基础上，自然错误适用了《中华人民共和国食品安全法》第一百二十四条第一款第（一）项的规定，作出对申请人罚款85000元的决定，属于适用法律错误。三是即使案涉大米属于申请人生产，申请人的行为也显著轻微，依法可以不予处罚。申请人无添加镉的主观故意，当事人生产的涉案产品的稻谷系从当地农户家中收购，镉含量为农作物自然生长带入，非主观故意添加；申请人的情节显著轻微，申请人经营的米厂规模小，平均每天生产加工的米才500公斤，本次获利少，只有3元，共从当地农户手中收购稻谷309.4公斤，仅生产了5公斤的米5袋，其他的大米申请人已作饲料处理完毕。因此，根据《行政处罚法》第三十八条“调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定：（二）违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚”之规定，依法可以不予处罚。四是本案发生在被申请人要求整改之前，不应被处罚。根据我区米业市场实际，2020年“4.23毒大米事件”之前，被申请人未要求稻谷、大米出厂前检验重金属是否超标，未要求生产企业购买检测设备，事实上也没有一家企业拥有检测设备；案涉大米系2020年3月10日收购，2020年3月26日生产，均在2020年5月市场监管部门要求整改之前，不应被处罚。五是申请人严格落实了被申请人的整改措施。2020年5月起，被申请人要求各大米加工企业停业整顿，申请人按照要求建立台账、购买检测设备，所有稻谷大米进行了检测，落实了整改要求，目前申请人的所有产品均经第三方检测合格。六是申请人企业是小微困难企业，为购买生产经营及检镉设备负债累累，且家里有三个老人需要赡养，三个小孩上学，负担较重，以往依法纳税，承担不了罚金。综上，申请人认为被申请人处罚程序违法，认定事实不清，适用法律错误，申请人的行为显著轻微，依法可以不予以处罚，且申请人企业与家庭负担重，无法承受罚金，特提起行政复议，请求复议机关撤销被申请人作出的处罚决定。申请人向本机关提交了以下材料：

1.《营业执照》副本复印件1份；

2.《食品生产许可证》复印件1份；

3.法定代表人身份证明书1份；

4.李某某身份证、户籍卡复印件1份；

5.某某某街道米香村村民委员会出具的经济困难证明1份；

6.法律援助公函、授权委托书1份；

7.律师证复印件1份；

8.2020年4月30日现场笔录复印件1份；

9.《责令改正通知书》（益赫市监责字〔2020〕31078号）复印件1份；

10.《责令改正通知书》（益赫市监责改字〔2020〕31049号）复印件1份；

11.《食品安全抽样检验结果通知书》（抽样单编号：GC20430000003531734）复印件1份；

12.《检验报告》（№：2020-GC-01-00988）复印件1份；

13.《食品生产经营日常监督检查结果记录表》（编号：310012号）复印件1份；

14.《责令改正通知书》（益赫市监责改字〔2020〕310082号）复印件1份；

15.《行政处罚听证告知书》（益赫市监案告字〔2021〕106号）复印件1份；

16.《行政处罚决定书》（益赫市监案字〔2021〕95号）复印件1份；

17.《食品安全抽样检验告知书》（NO：PP2020247）复印件1份；

18.《食品安全抽样检验工作质量及工作纪律反馈单》（NO：PP2020247）复印件1份；

19.《国家食品安全抽样检验抽样单》（抽样单编号：SC20430900565530945）复印件1份；

20.《不安全食品分析处置记录》《不安全食品召回公告》《不合格品处置记录》《食品召回计划报告表》复印件各1份；

21.《检验检测报告》（№：GSIIWA201156）复印件1份。

被申请人答复称：被申请人对申请人的违法行为依法进行了处罚，事实清楚，程序合法。2020年5月10日，被申请人接到国家食品安全抽样检验信息系统核查处置任务，湖南省食品质量监督检验研究院于2020年4月8日对标称生产者为申请人2020年3月26日生产的“中国香米”（规格型号：5kg，质量等级：一级大米）食品进行了食品安全抽样检验，该产品镉（以Cd计）项目不符合GB2762-2017《食品安全国家标准食品中污染物限量》要求（实测值为0.59mg/kg，标准指标：≤0.2mg/kg），检验结论为不合格。2020年5月10日，执法人员上门核查，制作了《现场笔录》，向申请人送达了《检验报告》（№：2020-GC-01-00988）、《食品安全抽样检验结果通知书》（抽样单编号：GC20430000003531734）和《责令改正通知书》（益赫市监责改字〔2021〕31049号），并告知申请人如对《检验报告》的结论有异议，可以自收到《检验报告》之日起7个工作日内提出申请复检的要求。申请人在签收后，在规定期限内，未提出申请复检，视同无异议。申请人三次到承办机构接受询问，陈述了上述加工大米的稻谷采购、大米销售的事实。经查实：申请人于2020年3月10日以2.74元/公斤的价格从当地农户手中收购稻谷309.4公斤，于2020年3月26日生产“中国香米”（规格型号：5kg，质量等级：一级大米）5袋，2020年4月2日以4.8元/公斤的价格销售给益阳市赫山区某某某超市。2020年4月8日，该产品经湖南省食品质量监督检验研究院抽样检验，为不合格产品。至案发时止，当事人用于生产该产品的稻谷已加工和销售完毕。案发后，当事人主动召回该批次不合格大米2袋，该批次涉案大米货值金额为120元，成本价4.6元/公斤，销售获利3元。鉴于以上情况，申请人请求予以撤销处罚决定的事实与理由不成立。一是申请人认为对涉案大米进行抽样时，被申请人没有通知申请人到场，不能确认被检样品是否属于申请人提供，不能排除被他人更换等合理怀疑。被申请人认为这种想法不成立：对涉案大米进行抽样，是在益阳市赫山区某某某超市进行抽样，有超市工作人员陪同；抽样机构有合法的资质；超市提供了合法的进货单据；对涉案大米进行抽样时无需申请人在场；被申请人于2020年5月10日向申请人送达《食品安全抽样检验结果通知书》及编号为GC20430000003531734的抽样单，且明确告知申请人生产的涉案产品经抽样检验不合格及申请人依法享有的权利，直至2021年4月30日被申请人对申请人作出行政处罚决定，申请人均未提出异议。二是接到被申请人发出的要求对镉超标进行整改的通知后，申请人立即进行了自查自纠，经第三方检验，申请人产品全部合格。被申请人认为：申请人产品全部合格，只能说明申请人在积极整改，同时只能表明申请人接到被申请人整改的通知后，生产的大米合格，不能证明涉案大米是合格。三是2020年5月份益阳市市场监督管理局到申请人生产现场检测的产品全部合格，不存在镉超标问题。被申请人认为：抽样检测合格，只能表示被抽样大米该批次合格，不能证明2020年5月之前生产的大米合格。综上，被申请人认为：该案程序合法，事实清楚，证据充分。四是申请人认为被申请人适用《中华人民共和国食品安全法》第一百二十四条第一款第（一）项的规定，作出对申请人罚款85000元的决定，属于适用法律错误。被申请人认为：申请人生产销售的2020/03/26批次的“中国香米”镉项目不符合GB/2762-2017《食品安全国家标准食品中污染物限量》的要求，其行为违反了《中华人民共和国食品安全法》第三十四条第（二）项“禁止生产经营下列食品、食品添加剂、食品相关产品：……（二）致病性微生物，农药残留、兽药残留、生物毒素、重金属等污染物质以及其他危害人体健康的物质含量超过食品安全标准限量的食品、食品添加剂、食品相关产品；……”的有关规定，构成了生产经营重金属含量超过食品安全标准限量的食品的违法行为。被申请人依据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十四条第一款第（一）项的规定，有下列情形之一，尚不构成犯罪的，由县级以上人民政府食品安全监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款；情节严重的，吊销许可证：（一）生产经营致病性微生物，农药残留、兽药残留、生物毒素、重金属等污染物质以及其他危害人体健康的物质含量超过食品安全标准限量的食品、食品添加剂；……”的规定进行处罚，并无适用法律不准确，经过被申请人负责人集体讨论作出决定，程序合法、处罚适当。五是申请人无添加加镉的主观故意，当事人生产的涉案产品的稻谷系从当地农户家中收购。镉含量为农作物自然生长，非主观故意添加。被申请人认为：《中华人民共和国食品安全法》第四条明确规定“食品生产经营者对其生产经营食品的安全负责。食品生产经营者应当依照法律、法规和食品安全标准从事生产经营活动，保证食品安全，诚信自律，对社会和公众负责，接受社会监督，承担社会责任。”且申请人未进行稻谷进厂、大米出厂检验，其行为违反《中华人民共和国食品安全法》第五十条、第五十二条的规定。六是申请人认为情节显著轻微，厂规模小，生产量小，且本次获利少，只有3元。被申请人认为：申请人对其违法行为认识不足，食品安全关乎民生，习近平总书记多次强调食品药品安全“四个最严”，湖南省市场监督管理局及益阳市市场监督管理局分别下发的湘市监稽查〔2020〕123号文件、益市监发〔2020〕65号文件中明确提出：对大米重金属镉超标严重（﹥0.4mg/kg）涉嫌犯罪的，一律依法移送公安机关处理。申请人所生产的涉案大米镉含量为0.59mg/kg，被申请人于2020年9月9日将该案件移送益阳市公安局赫山分局，后经益阳市食品安全委员会多次召集相关部门讨论研究，本案件先由被申请人作出处理，并持续跟进，一旦发现涉刑违法线索立即由公安部门立案调查。上述情况充分说明申请人违法行为情节严重，被申请人综合考虑该违法行为可能产生的危害后果并召开负责人集体讨论会议研究对其作出处罚决定。七是申请人认为目前我区大米镉超标的根本原因是土壤污染造成的，不是当地农户及加工企业的问题。被申请人认为：申请人未进行稻谷进厂、大米出厂检验，才导致涉案大米流入市场。申请人提出的由政府主导逐步改善土质，被申请人认为与本案行政处罚并无关联。八是申请人认为在2020年“4.23毒大米事件”之前，未要求生产企业购买检测设备，事实上也没有一家企业拥有检测设备。被申请人认为，申请人缺乏事实根据，作为一个生产企业，无论何时必须按《中华人民共和国食品安全法》有关规定执行。九是申请人认为案涉大米2020年3月10日收购，2020年3月26日生产，均在2020年5月市场监管部门要求整改之前，不应被处罚。被申请人认为不予处罚的理由不成立，作为一个生产企业，无论何时必须按《中华人民共和国食品安全法》有关规定执行。十是申请人认为2020年5月起，按规定进行了整改，目前申请人的所有产品均经第三方检测合格，不应被处罚。被申请人认为，2020年5月之后的检测合格，不代表之前的案涉大米合格，故申请人提出不予处罚理由不成立。十一是申请人提出企业是小微困难企业，又家庭负担较重等理由。被申请人认为，申请人违反了《中华人民共和国食品安全法》有关规定，违法事实成立，不符合《中华人民共和国行政处罚法》《湖南省市场监督管理行政处罚自由裁量权实施办法（试行）》等相关法律法规中所规定的可以减轻处罚的情形。综上所述，被申请人认为对申请人的处理事实清楚、证据确凿、程序合法，请复议机关依法维持被申请人的行政处罚决定。被申请人在法定期限内进行了答复，向本机关提交了以下材料：

1.立案审批表复印件1份；

2.《行政处罚决定书》（益赫市监案字〔2021〕95号）及送达回证复印件1份；

3.《行政处罚听证告知书》（益赫市监案告字〔2021〕106号）及送达回证复印件1份；

4.《食品安全抽样检验结果通知书》（抽样单编号：GC20430000003531734）、《责令改正通知书》（益赫市监责改字〔2020〕31049号）及送达回证复印件各1份；

5.益阳市赫山区某某米业有限公司营业执照、食品生产许可证、法定代表人李某某身份证的复印件各1份；

6.《检验报告》（№：2020-GC-01-00988）复印件1份；

7.2020年5月10日《现场笔录》复印件1份；

8.2020年5月19日《现场笔录》复印件1份；

9.益阳市赫山区某某米业有限公司生产现场照片2张；

10.对李某某《询问调查笔录》复印件3份（询问时间分别为2020年5月15日、2020年5月20日、2021年3月2日）；

11.益阳市赫山区某某米业有限公司提供的原粮购进记录、《出厂检验报告》、送货单复印件各1份；

12.益阳市赫山区某某米业有限公司提供的《产品召回通知》、召回不合格产品单据、《整改报告》复印件各1份；

13.《当事人送达地址确认书》复印件1份；

14.2021年3月22日召开的行刑衔接会议签到表及会议记录复印件1份；

15.《益阳市赫山区食品药品行刑衔接联席会议纪要》（〔2021〕1号、2号）复印件各1份；

16.案件来源登记表复印件1份；

17.案件调查终结报告复印件1份；

18.案件审核表复印件1份；

19.2021年4月1日行政处罚案件机关负责人集体讨论会议记录复印件1份；

20.湖南省食品质量监督检验研究院《事业单位法人证书》《检验检测机构资质认定证书》及5名检验人员的《食品检验上岗证》《食品检验人员任职承诺书》复印件各1份；

21.关于将案件移送公安部门依法查处的行政处罚案件有关事项审批表（2020年6月9日）复印件1份；

22.关于对案件变更办案人员的行政处罚案件有关事项审批表复印件1份；

23.关于向益阳市赫山区某某米业有限公司发《行政处罚听证告知书》的行政处罚案件有关事项审批表复印件1份；

24.行政处理决定审批表复印件1份；

25.2020年7月30日行政处罚案件机关负责人集体讨论会议记录复印件1份；

26.关于第一次案件延期的行政处罚案件有关事项审批表复印件1份；

27.关于将案件移送公安部门的行政处罚案件有关事项审批表（2020年9月10日）复印件1份；

28.2020年9月11日行政处罚案件机关负责人集体讨论会议记录复印件1份；

29.《益阳市赫山区市场监督管理局涉嫌犯罪案件移送书》（益赫市监案移字〔2020〕22号）及送达回证复印件1份；

30.《益阳市公安局赫山分局补充证据材料通知书》（益赫公补通字〔2020〕10号）复印件1份；

31.益阳市某某米业有限公司涉嫌生产、销售不符合安全标准的食品案情况汇报（06号）复印件1份；

32.证据材料补充情况说明复印件1份；

33.关于益阳市赫山区某某米业有限公司移送公安机关案件调查报告复印件1份；

34.关于益阳市赫山区某某米业有限公司一案的情况说明复印件1份；

35.益阳市赫山区食品药品行刑衔接证据材料审核表复印件1份；

36.益阳市赫山区食品安全委员会食品药品联合调查处理意见表复印件1份。

经查，2020年3月10日，申请人以2.74元/公斤的价格从农户手中收购309.4公斤稻谷，收购的稻谷没有经过检测即加工成大米，在未进行镉含量等检测的情况下，2020年4月2日申请人将25公斤大米分成5袋进行成品包装销售给益阳市赫山区某某某超市，外包装标识产品名称为“中国香米”、规格型号为“5kg”、质量等级为“一级大米”销售价格4.8元/公斤，销售金额为120元。2020年4月8日，湖南省食品质量监督检验研究院对益阳市赫山区某某某超市销售的由益阳市赫山区某某米业有限公司生产的4袋“中国香米”（生产日期/批号/2020/03/26，规格型号：5kg，质量等级：一级大米）抽样检验。2020年5月9日，湖南省食品质量监督检验研究院签发检验报告（№：2020-GC-01-00988），认定该产品镉（以Cd计）项目不符合GB2762-2017《食品安全国家标准食品中污染物限量》要求（实测值为0.59mg/kg，标准指标：≤0.2mg/kg），检验结论为不合格。2020年5月10日，被申请人接到国家食品安全抽样检验信息系统核查处置任务，得知生产者为申请人的2020年3月26日生产的“中国香米”（规格型号：5kg，质量等级：一级大米）食品安全抽样检验不合格。同日，被申请人执法人员上门向申请人送达了《检验报告》（№：2020-GC-01-00988）、《食品安全抽样检验结果通知书》（抽样单编号：GC20430000003531734）并当场告知申请人有关提出申请复检的权利义务，《检验报告》（№：2020-GC-01-00988）的检验结果异议期届满，申请人未对检验结果提出书面异议。被申请人对申请人开展现场检查，在申请人生产车间及仓库未发现库存抽验批次的大米，被申请人制作并向申请人送达了《现场笔录》和《责令改正通知书》（益赫市监责改字〔2021〕31049号）。2020年5月15日，被申请人批准立案调查，其后分别于2020年5月15日、2020年5月20日、2021年3月2日对申请人法定代表人李某某进行了询问调查，通过询问笔录查明了，申请人用于生产案涉产品的稻谷已加工和销售完毕，该批次涉案销售的大米货值金额为120元，成本价4.6元/公斤，销售价4.8元/公斤，销售15公斤，召回10公斤，销售获利3元，案发后申请人主动召回该批次不合格大米2袋（10公斤）处理完毕。2021年4月26日，被申请人向申请人送达了《行政处罚听证告知书》（益赫市监案告字〔2020〕106号），告知申请人拟作出行政处罚的事实、证据、理由、依据、处罚内容及依法享有陈述、申辩和要求听证的权利，法定期限内，申请人未进行陈述、申辩也未提出要求听证。2021年4月30日，被申请人作出案涉行政处罚决定书（益赫市监案字〔2021〕95号），并于5月6日向申请人进行了送达。该决定书认为申请人生产销售的2020/03/26批次“中国香米”镉项目不符合GB/2762-2017《食品安全国家标准食品中污染物限量》的要求，其行为违反了《中华人民共和国食品安全法》第三十四条第（二）项的规定，构成了生产经营重金属含量超过食品安全标准限量的食品的违法行为；依据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十四条第一款第（一）项的规定，决定责令申请人改正违法行为，没收违法所得3元，罚款85000元。另查明，被申请人于2020年8月12日经批准办案期限延期30日，于2020年9月11日经集体讨论决定办案期限再延期10个月。

本机关认为，本案焦点系被申请人作出的行政处罚决定是否合法，处罚是否适当。一是被申请人的职权问题。根据《中华人民共和国食品安全法》第六条、第一百二十四条的规定，本案申请人生产经营的大米镉含量超标属于违法的食品生产经营行为，被申请人作为赫山区人民政府食品安全监督管理部门，其具有对案涉违法行为的行政管理职权。二是违法事实的认定问题。根据《中华人民共和国食品安全法》第四条、第五十条、第五十二条的规定，申请人作为一家经营粮食加工和大米销售的有限责任公司，其负有对采购的原材料进行进货查验、对其加工以及销售的大米进行安全检验的义务。根据被申请人提供的现场检查记录、询问笔录、送货单以及产品召回情况的相关资料，可以认定湖南省食品质量监督检验研究院签发的《检验报告》（№：2020-GC-01-00988）中抽检的2020/03/26批次“中国香米”系申请人所加工销售，且申请人对该《检验报告》结果，即镉含量为0.59mg/kg，不符合GB2762—2017《食品安全国家标准食品中污染物限量》要求，检验结论为不合格，未提出异议。因此，根据《食品安全国家标准食品中污染物限量》镉含量的食品安全标准限量0.2mg/kg，申请人在加工销售大米过程中未尽到法律规定的检验义务，使重金属严重超标的大米流通到了市场，根据《中华人民共和国食品安全法》第三十四条第（二）项的规定，申请人加工销售镉含量0.59mg/kg大米的行为，属于生产经营不符合法律、法规或者食品安全标准的食品的违法行为，被申请人对申请人违法行为认定事实清楚、证据充分。三是行政程序的合法性问题。该案证据证明，被申请人根据国家食品安全抽样检验信息系统核查处置任务移交线索，依法对涉嫌违法行为进行了立案、调查、询问，并依法送达了相关文书，告知了申请人相关权利与救济途径，申请人未申请听证、未进行陈述申辩，经被申请人法制部门审核并通过集体讨论后，作出行政处罚决定并送达，其程序符合《中华人民共和国行政处罚法》以及《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》的相关规定，程序合法。四是法律适用、量罚适当的问题。《中华人民共和国食品安全法》第一百二十四条第一款第（一）项规定，违反本法规定，尚不构成犯罪的，由县级以上人民政府食品安全监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款。《湖南省市场监督管理行政处罚自由裁量权基准（试行）》第二百九十四条规定，对于货值金额不足1万元的，有减轻、从轻、一般、从重四种处罚裁量适用，分别对应规定了0到5万元、5万元到6.5万元、6.5万元到8.5万元、8.5万元到10万元的罚款幅度。本案中，大米作为百姓主要口粮，与百姓生命健康息息相关，生产销售有严格的法律规定，申请人作为大米加工销售公司，应当对进货原材料以及自身加工销售的大米进行安全检验，其未尽到法定检测义务使得镉含量严重超标的大米流通于市场，被申请人根据申请人的违法事实、性质、情节以及社会危害程度综合考量，认为不适用从轻、减轻和从重情节，按照一般情形作出没收违法所得3元并处以罚款85000元的行政处罚，适用法律正确，量罚适当。被申请人作出的具体行政行为主体适格，事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，处罚适当，应予维持。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，本机关决定如下：

维持被申请人益阳市赫山区市场监督管理局作出的益赫市监处字〔2021〕95号《行政处罚决定书》。

申请人如不服本决定，可在收到本决定之日起15日内依法向桃江县人民法院起诉。

益阳市赫山区人民政府

2021年8月10日